Нові засади мовного регулювання в Україні
у дзеркалі конституційно-правового аналізу національного законодавства та міжнародних зобов’язань
Черничко Степан
кандидат філологічних наук
У зв’язку з різноманітними законодавчими ініціативами щодо внесення принципових змін до мовного законодавства, мовне питання в Україні опинилося на перших шпальтах суспільного дискурсу, як усередині нашої держави, так і на міжнародній арені. Зміни у регулюванні мовних відносин, які пропонуються народними депутатами Верховної Ради України, значно звужують мовні права національних і мовних меншин, тих громадян України, які є носіями регіональних мов або мов меншин.
Що саме викликає занепокоєння національних меншин, носіїв регіональних мов або мов меншин?
В останні місяці у сфері мовного регулювання відбуваються події, які викликають занепокоєння національних меншин, зокрема, угорської спільноти Закарпатської області України, а саме:
а) Узгоджена позиція центральних органів влади щодо радикальної зміни системи освіти мовами національних меншин через новий Закон України «Про освіту» (законопроект 3491-д від 04.04.2016 р.).
б) 17 листопада 2016 р. Конституційний Суд України розпочав розгляд справи за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики». Публічна частина цього процесу була завершена 19 грудня 2016 р. У будь-який час може бути оголошено рішення КСУ, яке може означати визнання вказаного мовного закону неконституційним, принаймні за певних процедурних обставин.
в) У Верховній Раді України за поданням народних депутатів реєструються три законопроекти щодо регулювання мовних відносин у державі:
– 19.12.2016 р. проект закону «Про мови в Україні» №5556;
– 19.01.2017 р. проект закону «Про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні» № 5669;
– 19.01.2017 р. проект закону «Про державну мову» № 5670.
Невідповідальність законопроектів нормам національного законодавства та міжнародних зобов’язань України
Проект Закону України «Про освіту» № 3491-д від 04.04.2016 р.
19 жовтня 2016 р. на офіційному сайті Міністерства освіти і науки України з’явилося повідомлення, що МОН та громадські активісти дійшли згоди щодо поправок до статті 7 законопроекту «Про освіту». Сутність цієї «згоди» полягає у внесенні суттєвих змін до положень ст. 7 проекту закону № 3491-д, що було прийнято Верховною Радою України у першому читанні.
Стаття 53 Конституції України встановлює:
«Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.»
Стаття 20 і досі чинного Закону України «Про засади державної мовної політики» встановлює:
«1. Вільний вибір мови навчання є невід’ємним правом громадян України, яке реалізується в рамках цього Закону, за умови обов’язкового вивчення державної мови в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство.
- Громадянам України гарантується право отримання освіти державною мовою і регіональними мовами або мовами меншин. Це право забезпечується через мережу дошкільних дитячих установ, загальних середніх, позашкільних, професійно-технічних і вищих державних і комунальних навчальних закладів з українською або іншими мовами навчання, яка створюється відповідно до потреб громадян згідно із законодавством України про освіту.»
Державні гарантії щодо реалізації національними меншинами свого права на навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови також закріплено в статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні», де вказано:
«Держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству.»
Станом на 10 листопада 2016 р. до статті 7 проекту Закону України «Про освіту» зареєстровано майже 50 поправок. За винятком двох рекомендованих поправок всі надають право тільки на вивчення рідної мови, і практично забороняють проведення освітнього процесу рідною мовою меншин.
Поправки, рекомендовані МОН України також звужують право національних меншин на освіту рідною мовою, оскільки рекомендації МОН такі:
«Особи, що належать до національних меншин і корінних народів, мають право на навчання рідною мовою поряд з українською мовою у державних і комунальних закладах дошкільної і загальної середньої освіти у місцях компактного проживання таких осіб».
Тобто, конституційна та законодавча гарантія підміняється правом, яке можливо реалізувати тільки при відповідності двом додатковим, законодавством не визначеним умовам, а саме: тільки поряд з українською мовою та тільки у місцях компактного проживання меншини, а також лише на рівні закладів дошкільної і загальної середньої освіти.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини у своєму листі №1/7_277657.16-1/26-04 від 24.11.2016 р. першому заступнику голови Комітету ВР з питань науки і освіти приймає наступну позицію щодо пропозицій до статті 7 законопроекту «Про освіту»:
«…куруючись ст. ст. 13, 22 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», ст. 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», п. 8. ст. 14, п. 4. ст. 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», прошу врахувати мою позицію під час доопрацювання проекту Закону України «Про освіту» до другого читання та не допустити звуження прав осіб, які належать до національних меншин, на навчання рідною мовою.»
Запропоновані зміни, наголошує у своєму листі Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, «не узгоджуються з ч. 3 ст. 22 Конституції України щодо неприпустимості звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини при прийнятті нових законів».
У разі проголосування Верховною Радою України запропонованої поправки до статті 7 законопроекту, освіта регіональними мовами або мовами меншин в Україні буде значно обмежена. Це суперечить духу і намірам Рамкової конвенції про захист національних меншин, а також цілям Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.
Пункт 10.4.3. Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1985 (2014) «Ситуація і права національних меншин в Європі» закликає держав-членів Ради Європи «вживати необхідних заходів з забезпечення безперервності освіти на рідній мові у середній (у тому числі професійна освіта) і вищій школі».
Національні меншини Закарпаття, у тому числі – угорці, протягом усього ХХ століття мали шкільну мережу з рідною мовою навчання: як за Чехословаччини (1918–1939 рр.), так і в радянський період (1945–1991 рр.). За часів незалежної України цю освітню мережу вдалося розвинути ще більше: відкриті нові загальноосвітні заклади, ліцеї, гімназії, окремий факультет з угорською мовою викладання в державному вищому навчальному закладі «Ужгородський національний університет», заснован новий недержавний вищий навчальний заклад «Закарпатський угорський інститут імені Ференца Ракоці ІІ». На наше переконання, сьогодні замість знищення цієї освітньої структури з великими традиціями необхідно працювати над її збереженням та модернізацією.
Поліпшення вивчення української мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням мовами національних меншин потрібно вирішувати в системі мовної освіти, де мова навчання – рідна мова учнів, а державну мову викладають на високому рівні фахівці, спеціально підготовлені для такої роботи, маючи сучасні підручники, методичні посібники, робочі зошити, відповідне унаочнення, мультимедійні засоби тощо. При укладанні підручників, посібників з української мови потрібно враховувати, що угорська та українська мова генетично не споріднені, а більшість учнів угорської національності з українською мовою ознайомлюються лише в першому класі. Якнайбільше уваги на початковому етапі навчання потрібно звертати на розвиток комунікативної компетентності учнів, у тому числі на збільшення словникового запасу, а не тільки на засвоєння граматичного матеріалу. У шкільній програмі з української мови для шкіл з угорською мовою навчання слід відвести значну кількість годин для розвитку зв’язного мовлення. І тоді рівень мовної і комунікативної компетенції учнів шкіл з мовами навчання національних меншин буде високий як рідною, так і державною мовою. Фахівці вважають, що при відповідальному, компетентному підході до справи, проблеми, пов’язані із засвоєнням української мови як державної у школах з угорською мовою навчання будуть вирішеними. Отже, замість скасування конституційних гарантій на навчання рідною мовою потрібно негайно підвищити рівень викладання української мови як державної у всіх загальноосвітніх закладах з мовами навчання національних меншин.
Розгляд Закону України «Про засади державної мовної політики» Конституційним Судом України
Автори Подання просять КСУ визнати неконституційним Закон України «Про засади державної мовної політики» від 03.07.2012 № 5029-VІ в цілому як такий, що не відповідає Конституції України, і його прийняття відбулося з суттєвими порушеннями визначених законодавством процедури. Вважають також, що закон про мови порушує конституційний принцип рівності і неприпустимості переваг чи привілеїв за мовними ознаками, а також принцип регулювання мовних відносин виключно законами. Вони вважають, що українська мова як державна набуває другорядного значення, оскільки на основі положень чинного мовного закону у межах територій, де поширена певна регіональна мова, ці регіональні мови, поряд з державною, можуть використовуватися в діловодстві і документації органів місцевої влади; дозволяється подавати усні і письмові заяви цією мовою; тексти офіційних оголошень, надписи на офіційних бланках і печатках, топоніми, назви адміністративних одиниць тощо поряд з державною мовою можуть виконуватися і регіональною мовою.
На нашу думку, скасування Закону України «Про засади державної мовної політики» означатиме скасування мовних прав набутих громадянами, які є представниками національних меншин, носіями регіональних мов або мов меншин.
На наш огляд чинний мовний закон є конституційним.
Стаття 10 Конституції України та стаття 6 Закону України «Про засади державної мовної політики» визначає українську мову як єдину державну мову України. Частиною другою ст. 10 Конституції України «гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України».
Згідно офіційного тлумачення статті 10 Конституції України Конституційним Судом України (Рішення КСУ від 14.12.1999 р. № 10-рп/99 по справі про застосування державної мови), державна мова також має функції офіційної мови. Але те, що в Україні єдина державна мова, не означає, що тільки і виключно українська мова може застосуватись у функціях офіційної мови, як засіб спілкування у публічних сферах суспільного життя. Згідно офіційного тлумачення статті 10 Конституції України Конституційним Судом України (абз. 2 п. 1 Рішення КСУ від 14.12.1999 р. № 10-рп/99 по справі про застосування державної мови) «Поряд з державною мовою при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можуть використовуватися російська та інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначаються законами України». Саме Закон України «Про засади державної мовної політики» визначає межі і порядок використання мов в України.
Відповідно до п. 5. статті 6 Закону України «Про засади державної мовної політики», українська мова, як державна мова України, обов’язково застосовується на всій території України при здійсненні повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевих самоврядувань, у міжнародних договорах, обов’язково вивчається у навчальному процесі в усіх навчальних закладах на всіх рівнях освіти. Закон України «Про засади державної мовної політики» надає право використання регіональних мов або мов меншин поряд з державною мовою, а в ніякому випадку – замість неї. Розширення сфер використання регіональних мов або мов меншин в ніякому розумінні не звужує сфери використання української мови як державної.
Намір скасування Закону України «Про засади державної мовної політики» може повністю обмежити використання мов меншин в офіційному діловодстві. В Україні мовні права повинні регулюватися таким чином, щоб не зменшити вже чинні права на використання мов національних меншин. Державна підтримка і просування державної мови (української) не може бути пов’язано з маргіналізацією мов національних меншин.
Чинний мовний закон та збереження мовних прав меншин підтримують і міжнародні організації. Наприклад, у п. 13 Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи №2145 (2017) зазначається:
«Асамблея відзначає, що окремі члени Верховної Ради звернулися в Конституційний Суд щодо Закону про засади державної мовної політики, стверджуючи неконституційність деяких його положень, а також порядок, у якому вона була прийнята. Асамблея висловлює свою стурбованість тим, що деякі проекти спрямовані на скорочення наявних прав національних меншин. Має першорядне значення, щоб, відповідно до правових норм, які будуть змінені, національні меншини могли зберегти нинішні права на використання своїх мов меншин, що передбачені Конституцією та всіма міжнародними зобов’язаннями країни. Наголошуючи на важливості продовження інклюзивної політики щодо мов меншин для стабільності країни, Асамблея закликає владу забезпечити, щоб у тому випадку, якщо Закон про мови скасовується судом, низький поріг для використання мов меншин, що містяться в цьому законі, зберігався.»
15 квітня 2014 р. Управління Верховного комісара Організації Об’єднаних Націй з прав людини у своєму доповіді «Report on the human rights situation in Ukraine» (п. 4) наголошує: «Розробка нового мовного законодавства повинна бути не поспішаючою, і в цей процес треба включити активну участь представників меншин від самого початку.»
За офіційними даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року на території Закарпатської області, окрім української мови, поширені кілька регіональних мов або мов меншин: угорська, румунська, російська, німецька, словацька, ромська.
Чисельність і частка носіїв мов меншин на території Закарпатської області за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року відображені у Таблиці № 1.
Таблиця №1. Розподіл наседення Закарпатської області за рідною мовою
(за офіційними даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року)
| Назвали рідною мовою: | осіб | у % |
| українську
у тому числі: русинську |
1 016 268
6 724 |
81,01
0,54 |
| російську | 36 412 | 2,90 |
| білоруську | 597 | 0,05 |
| болгарську | 63 | 0,01 |
| вірменську | 290 | 0,02 |
| гагаузьку | 12 | 0,00 |
| молдовську | 366 | 0,03 |
| німецьку | 1 850 | 0,15 |
| польську | 130 | 0,01 |
| циганську | 2 990 | 0,24 |
| румунську | 32 224 | 2,57 |
| словацьку | 2 575 | 0,21 |
| угорську | 158 729 | 12,65 |
| єврейську | 85 | 0,01 |
| грецьку | 10 | 0,00 |
| іншу мову | 1 719 | 0,14 |
| не вказали рідну мову | 294 | 0,02 |
| Всього | 1 254 614 | 100,00 |
Окрім обласного рівня, носії угорської мови становлять 10% або більше населення на території чотирьох районів (Берегівський, Виноградівський, Мукачівський і Ужгородський райони) та двох містах обласного підпорядкування (м. Берегово, Чоп). У тому числі, угорськомовне населення складає більше, ніж десяту частину населення на території 29 селищних або сільських рад в Берегівському, 17 – в Ужгородському, 7 – в Мукачівському та 13 – в Виноградівському районах. Частка угорськомовного населення досягає 10%-й бар’єр в одній адміністративно-територіальної одиниці (селища) Хустського і Рахівського районів та в районному центрі і одного селища Тячівського району.
Носії румунської становлять більше 10% від населення на території Рахівського і Тячівського районів та 7 місцевих рад цих районів.
Російськомовні закарпатці досягають 10% від чисельності населення у трьох містах обласного підпорядкування області – в Ужгороді, Мукачевому та Чопі.
Носії словацької мови долають поріг, зазначений в частині третій статті 7 Закону України «Про засади державної мовної політики», тільки на території одного села Ужгородського району.
Серед мешканців двох сіл в Мукачівському районі носії німецької мови складають більше, ніж 10% населення населеного пункту.
В Ужгородському та Мукачівському районах є по одному населеному пункту, де носії ромської мови долають поріг у 10%.
На території Свалявського району є два села, де носії русинської мови складають понад 10% від загальної чисельності населення.
В одному населеному пункті області в селищі Солотвино Тячівського району носії двох регіональних мов або мов меншин, румунської та угорської, складають більше ніж 10% від загальної кількості населення.
Носії інших мов не досягають поріг у 10% ні в області, ні в районах, містах, селищах та селах.
Ось при таких обставинах громадяни отримали право в межах і порядку визначених Законом України «Про засади державної мовної політики» отримувати адміністративні послуги в органах державної влади та місцевого самоврядування в Закарпатській області державною (українською) та угорською мовою:
а) на рівні органів влади області;
б) на рівні районних та міських органів влади Берегівського, Виноградівського, Мукачівського і Ужгородського районів та в містах обласного підпорядкування Берегові та Чопі;
в) в межах територій місцевих рад, де частка угорськомовного населення складає більше ніж 10% від загальної кількості населення.
Громадяни мають право отримати адміністративні послуги в органах державної влади та місцевих самоврядувань державною (українською) та румунською мовою:
а) на рівні районних органів влади в Тячівському та Рахівському районах;
б) на території місцевих рад, де частка румуномовного населення складає більше ніж 10% від загальної кількості населення.
Громадяни набули права отримувати визначені в мовному законі послуги державною (українською) та російською мовами в органах влади у містах Ужгород, Мукачево, Чоп.
Закон надає право отримати адміністративні послуги в органах державної влади та місцевих самоврядувань державною мовою та словацькою мовою тільки в одному селі Ужгородського району (Сторожниці).
Такі ж права для використання німецької, ромської та русинської мов набуті з набранням чинності Закону на території двох сільських рад для кожної з наведених мов.
А мешканці селища Солотвино вправі вимагати надання адміністративних послуг: на рівні селища – українською, румунською та угорською мовами, на рівні району – українською і румунською, а на рівні області – українською та угорською мовами.
У центральних органах державної влади (Адміністрації Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України, міністерствах та інших відомствах) всі громадяни мають право одержання послуги виключно державною (українською) мовою.
Отже, права та гарантії на використання регіональних мов або мов меншин поряд з державною на території Закарпатської області вдповідно Закону України «Про засади державної мовної політики» надаються носіям угорської, румунської, німецької, російської, словацької та ромської мов. Тому, можливе скасування Закону України «Про засади державної мовної політики» викликає занепокоєння національних меншин нашого краю.
Нові законопроекти про мови
проект закону «Про мови в Україні» №5556 від 19.12.2016 р.;
проект закону «Про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні» № 5669 від 19.01.2017 р.;
проект закону «Про державну мову» № 5670 від 19.01.2017 р.
Ініціаторами нових мовних законів пропонуються радикальні зміни у сфері регулювання мовних відносин. Попри розбіжностей у назві та змісту законопроектів, спільним між ними є щільне заперечення чинних за законодавством мовних прав національних і мовних меншин, намір практичного унеможливлення використання-застосування мов меншин у публічній сфері, офіційному діловодстві, освіті.
Так, відповідно до статті 21 законопроекту №5669, особам, які належать до національних меншин, у державних і комунальних закладах освіти забезпечується право тільки на вивчення рідної мови, але не навчання рідною мовою. Пропонується суттєве звуження, а в окремих випадках і цілковите заперечення можливості використання мов меншин не тільки в офіційному, але цілковито у громадському вжитку.
Стаття 2 законопроекту №5669, мову національних меншин України визнає за іноземну мову, а застосування до неї певних захисних заходів допускає тільки у межах населеного пункту, (при тому що за чинним законом це може відбуватися у межах адміністративно-територіальної одиниці), і тільки при умовах:
1) що в даному населеному пункті носії цієї мови складають більше ніж 30 відсотків чисельності населення (за чинним законом – 10%);
2) що набуття такого права слід ініціювати збором підписів не менше ніж 30% членів територіальної громади;
3) що ці підписи місцевою радою будуть надіслані до Верховної Ради України, яка після позитивного висновку профільного комітету з цього питання прийме спеціальний закон про порядок застосування відповідної мови національної меншини у межах територіальної громади села, селища, міста.
Тобто пропонується нездійснима процедура, що фактично зводить нанівець буд-які можливості реалізації мовних прав меншин.
Подібна, не менш бюрократична і обмежувальна за характером умова можливості використання мов меншин пропонується проектом закону №5516 (зокрема част. 6 ст. 10), відповідно до якої таке може відбуватися у межах сіл, селищ, міст, визначених законами України місцями поширення і використання мов корінних народів або національних меншин України. У цих визначених законом місцях, при умові, якщо не менше ніж третина їх жителів відносить себе до відповідних корінних народів або національних меншин, громадяни, поряд з державною, можуть встановленому законом порядку використовувати мови (мову) цих корінних народів або національних меншин.
Законопроект №5670 порядок застосування мов меншин відсилає до неіснуючого навіть на стадії проекту документу Закону України «Про права осіб, що належать до національних меншин». З чого випливає: немає закону, – немає і застосування мов меншин.
Відповідно до частини 2 статті 10 Конституції України, «В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України. (…) Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.»
Конституцією України фіксується конституційний принцип неприпустимості скасування набутих прав, які закріплені в частин 2 і 3 статті 22 Конституції України: «Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
Цитовані положення Конституції України чітко і однозначно забороняють прийняття і імплементацію згаданих законопроектів про мови. Принаймні, якщо виходимо з того, що Україна дійсно є правовою державою, де визнається і діє принцип верховенства права (статті 1 та 8 Конституції України).
Входження незалежної України до міжнародної спільноти, зокрема до європейської регіонального співтоварисва держав, була обумовлена певними зобов’язаннями. Зокрема, набуття членства у Раді Європі була обумовлена також і добровільним зобов’язанням України приєднатися до Рамкової конвенції про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, і формуванням своєї політики щодо меншин відповідно до приписів Рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи №1201 від 1993 року.
Законопроектами порушуються принципи Статті 10 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Запропоновані норми також суперечать пунктам 2, 3 Статті 10 Рамкової конвенції про захист національних меншин, в якому вказується: «2. У місцевостях, де традиційно проживають особи, які належать до національних меншин, або де вони складають значну частину населення, на прохання таких осіб і якщо таке прохання відповідає реальним потребам. 3. Сторони намагаються забезпечити, по можливості, умови, які дозволяють використовувати мову відповідної меншини у спілкуванні цих осіб між собою та з адміністративними властями.»
Законопроекти, які забороняють застосування мов національних меншин у офіційних сферах, у роботі та діловодстві органів місцевої та регіональної влади, порушують міжнародні зобов’зання нашої держави, які Україна взяла на себе Законом України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин». Відповідно абзацу в) пункту 4 згаданого Закону, Україна бере на себе застосування підпунктів “a”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g” пункту 2 статті 10 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, де вказується:
«2. Стосовно органів місцевої та регіональної влади, на території яких чисельність мешканців, що вживають регіональні мови або мови меншин, виправдовує вжиття заходів, наведених нижче, Сторони зобов’язуються дозволяти і/або заохочувати:
- a) використання регіональних мов або мов меншин в рамках регіонального або місцевого самоврядування;
- c) публікування органами регіональної влади своїх офіційних документів також і відповідними регіональними мовами або мовами меншин;
- d) публікування органами місцевої влади своїх офіційних документів також і відповідними регіональними мовами або мовами меншин;
- e) використання органами регіональної влади регіональних мов або мов меншин у дискусіях, які відбуваються на їхніх зборах, не виключаючи, однак, використання офіційної мови (мов) держави;
- f) використання органами місцевої влади регіональних мов або мов меншин у дискусіях, які відбуваються на їхніх зборах, не виключаючи, однак, використання офіційної мови (мов) держави;
- g) використання або прийняття, у разі необхідності паралельно з назвами офіційною мовою (мовами), традиційних правильних форм написання назв місцевостей регіональними мовами або мовами меншин.»
У підпункті “с” пункту 4 статті 10 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин Україна також зобов’язується на «задоволення у міру можливості прохань державних службовців, які володіють регіональною мовою або мовою меншини, про призначення на роботу в тій території, де така мова вживається».
Щодо заборон застосування мов меншин у сферах економічної та соціальної діяльності, слід заважити, що з прийняттям відповідних положень законопроектів, Україна порушуватиме свої міжнародні зобов’язання, які взяла на себе перед Радою Європи із ратифікацією Європейської хартії регіональних мов або мов меншин:
«1. Стосовно економічної та соціальної діяльності, Сторони зобов’язуються, в межах всієї країни:
- b) заборонити застосування у внутрішніх правилах компаній і приватних документах будь-яких положень, що виключають або обмежують використання регіональних мов або мов меншин, принаймні між особами, що вживають одну і ту ж мову;
- c) запобігати практиці, спрямованій на відмову від використання регіональних мов або мов меншин в економічній або соціальній діяльності» (підпункти “b”, “c” пункту 1 статті 13 Європейської хартії регіональних мов або мов меншин).
Пункт 10.4.1 Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1985 (2014) «Ситуація і права національних меншин в Європі» закликає держави-члени Ради Європи «на місцевому або регіональному рівні сприяти офіційному використанню мов, на яких розмовляють національні меншини на територіях, на яких вони проживають, у відповідності до принципів Європейської хартії регіональних мов або мов національних меншин, враховуючи в той же час, що захист і заохочення використання регіональних мов і мов меншин не повинні завдавати шкоди офіційним мовам і необхідності вивчати їх».
Пункт 2 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи №2040 (2014) «Ситуація і права національних меншин в Європі» підкреслює важливість стабільності, солідарності і мирного співіснування великої кількості людей в Європі і закликає до просування концепції “єдність через різноманітність” як всередині країн, так і між ними. Рекомендація зауважує, що «Захист меншин має залишатися пріоритетом на політичному порядку денному для вирішення потреб меншин та захисту їхніх прав і людської гідності. Дієвий захист прав національних меншин сприятиме запобіганню конфліктів, досягнення бачення Європи як дому для всіх і створенню мирного і процвітаючого оточення» (п. 3).
Основоположні договори з низькою сусідніх країн, зокрема з Молдовою, Румунією, Угорщиною, передбачають конкретні зобов’язання України щодо забезпечення мовних прав національних меншин. Згадані законопроекти суперечать цим білатеральним договорам України.
Висновки
У результаті дослідження юридичної сутності згаданих законопроектів, здійснення порівняльного аналізу запропонованих законодавчих змін з конституційними імперативами, нормами чинного національного та міжнародного законодавства констатуємо, що запропоновані законодавчі новації у разі їх імплементації у значній мірі змінятимуть юридичну природу регулювання мовних відносин в Україні, суттєво звужуватимуть умови реалізації прав національних і мовних меншин нашої держави, що суперечує міжнародно-правовим зобов’язанням України. Такі зміни законодавства суперечать і конституційним гарантіям вільного розвитку, використання і захисту мов національних меншин. Зміна цих конституційних положень вимагає заміну відповідний статей Конституції, адже чинна Конституція України забороняє внесення змін, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини. На це зауважує і Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Констатуємо і те, що міжнародно-правова легітимація запропонованих законодавчих новацій вимагає також перегляду, зміни, заміни низки міжнародно-правових договорів як мультілатерального, так і білатерального характеру України.
З іншою Конституцією і іншим набором міжнародно-правових зобов’язань Україна буде суттєво різнитися від сучасної. Не є фактом, що така нова національна держава, одномовна Україна буде більш демократичною і більш поважною учасницею міжнародного співробітництва, ніж сучасна.
Як уже зазначалося, Україна є стороною Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Консультативний комітет з Рамкової конвенції та Комітет експертів Європейської хартії виявили, що існує великий простір для поліпшення щодо захисту прав меншин в Україні. Звуження змісту і обсягу існуючих мовних прав представників національних меншин, що пропонується законопроектами, не є поліпшенням у цій сфері.
15 квітня 2014 р. Управління Верховного комісара Організації Об’єднаних Націй з прав людини у своєму доповіді «Report on the human rights situation in Ukraine», у тому числі, надала такі рекомендації Уряду України: «Переконайтеся в тому, що законодавство щодо меншин, зокрема, мовних прав, буде прийнято після повної консультації всіх зацікавлених меншин і згідно з відповідними міжнародними і регіональними стандартами в галузі прав людини» (п. 4). В абзаці 63 Управління Верховного комісара Організації Об’єднаних Націй наголошує: «Різноманітність українського суспільства – як і в будь-якому суспільстві –збагачує, і необхідно заохочувати і захищати як позитивний фактор, а не розділяючий».
Пункт 6 Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1985 (2014) «Ситуація і права національних меншин в Європі» наголошує: «Нездатність надати задовільну відповідь на проблеми меншин була головною причиною політичної напруги, конфліктів і порушення прав людини. Таким чином, захист меншин є також засобом запобігання конфліктів. Право на самовизначення, цілісність держави і національний суверенітет можуть бути примирені задля підсилення толерантності.»
На основі зіставного аналізу Закону України «Про засади державної мовної політики» та мовних законопроектів, які зареєстровані у Верховній Раді України, зроблено висновок, що прийняття чинного мовного закону у 2012 році призвело до позитивних змін у кодифікацію мовних прав національних меншин. Закон України «Про засади державної мовної політики» кодифікує українську як єдину державну мову, використання української мови як державної є обов’язковим у усіх формальних ситуаціях. Однак, частина української політичної та інтелектуальної еліти вважає підтримку української мови як державної занадто слабким, і права меншин (особливо російськомовної) – перевищеним. Через це, запропоновані законопроекти визначають значно менше прав для носіїв мов меншин, ніж чинний мовний закон. Проекти Закону України «Про освіту», «Про мови в Україні», «Про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні» та «Про державну мову» забезпечують менші права носіям мов національних меншин, аніж Закон України «Про мови в Українській РСР» 1989 року. Тобто, запропоновані законопроекти значно звужують мовні права меншин не тільки у порівнянні із Законом України «Про засади державної мовної політики» 2012 року, але навіть у порівнянні із Законом України «Про мови в Українській РСР» 1989 року, який був прийнятий ще до проголошення незалежності України. Отже, у галузі забезпечення прав і свобод людини, частиною яких є і мовні права меншин, нові законопроекти роблять кілька кроків назад в радянське минуле.
Відповідно Європейській хартії регіональних мов або мов меншин, яка ратифікована Україною, державна підтримка використання мов меншин не може розглядатись як акт дискримінації проти носіїв державної мови (пункт 2 статті 7 частини II): «Вжиття спеціальних заходів у галузі регіональних мов або мов меншин, які спрямовані на досягнення рівності між особами, що вживають ці мови, і рештою населення або які належним чином враховують їхній конкретний стан, не розглядаються як акт дискримінації проти тих осіб, що вживають більш поширені мови.»
Зміцнення прав людини, правових та інституційних рамок сприятиме підвищенню ефективності систем України захисту прав меншин і працювати в напрямку покращення відносин між державними органами та установами і національних меншин, інтеграції України до Європи.
Представники національних громад, носії регіональних мов або мов меншин, у тому числі і у західних воріт України – Закарпатті, є однім із вирішальних факторів демократизації українського суспільства, каталізаторів приближення нашої країни до правової держави та міжнародних стандартів толерантності й рівноправності громадян у галузі забезпечення мовних прав меншин. Слід не забувати, що держава і державна мовна політика несе відповідальність перед народом України, перед Європейською спільнотою та перед історією за те, щоб всі мови нашої країни, поряд з державною (українською), збереглись і розвивались й у наступних 5, 10 та 100 років на території України. Це дає багато завдань для вітчизняної мовної політики. Бажаю нам всім успіхів у цій справі.