ЩОДО ПИТАННЯ СТРАТЕГІЇ ДЕРЖАВНОЇ ЕТНОПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ: АНАЛІЗ, ОЦІНКИ, ПЕРСПЕКТИВИ

 Лях Олександр Васильович,

начальник управління національностей

та релігій облдержадміністрації            

Проголошення незалежності України створило умови для трансформації її у демократичну, соціальну і правову державу, одним із головних обов’язків якої є забезпечення прав і свобод громадян, інтеграція в міжнародно-правову систему захисту прав людини. Це переконливо доводить потребу пошуку нової парадигми у форматі – суспільство – держава – права людини. Складова цієї проблеми – врегулювання правового становища національних меншин. Українська держава з перших днів свого незалежного існування взяла курс на забезпечення прав розвитку та самоствердження всіх етнічних груп населення, які проживають на її території та приєдналася практично до всіх міжнародно-правових актів у сфері забезпечення прав національних меншин і впевнено інтегрується в міжнародний правовий простір. Для цього створена і постійно поновлюється необхідна правова база, приймаються закони, що гарантують права осіб як представників національної меншості, а також права етнічних груп як колективних суб’єктів. Україна постійно та послідовно підтверджує відданість проголошеного курсу на інтеграцію до європейських структур та гармонізацію національного законодавства у сфері захисту національних меншин. Зобов’язання щодо забезпечення політичних, соціальних, культурних та мовних прав національних меншин, які згідно з Рамковою конвенцією про захист національних меншин взяла на себе Україна, впроваджені в чинне законодавство України. Українське національне законодавство у сфері забезпечення прав і свобод національних меншин та народів в цілому відповідає міжнародним зобов’язанням України перед Радою Європи, відображає євроінтеграційний курс  нашої держави на досягнення прогресу в наближенні до Копенгазьких критеріїв для держав-кандидатів до вступу в ЄС.

Однак, етнонаціональна політика держави нині базується на переліку документів, більшість з яких були ухвалені в установчий період державотворення, положення яких закріплені Конституцією України, Декларацією про державний суверенітет України (16 липня 1990 року), Актом проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року), Декларацією прав національностей України (1 листопада 1991 року), Законом України «Про національні меншини в Україні» (25 червня 1992 року). Окремі положення, що стосуються правових аспектів життєдіяльності національних меншин в Україні, містяться у таких документах, як закони України «Про громадянство України» (18 січня 2001року), «Про культуру» (14 грудня 2010 року), «Про освіту» (5 вересня 2017 року), «Про повну загальну середню освіту» (16 січня 2020 року) «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (16 листопада 1992 року), «Про місцеве самоврядування в Україні» (06 жовтня 1998 року) та інших законодавчих актах. Частиною українського законодавства є ряд міжнародно-правових документів, зокрема Рамкова конвенція про захист національних меншин (ратифікована Україною 9 грудня 1997 року) та Європейська хартія регіональних мов або мов меншин (вперше ратифікована у грудні 1999 року, повторно-15 травня 2003 року). В українському законодавстві застосовуються норми та стандарти із захисту прав національних меншин, сформульовані у Заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року, Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин 1992 року, Рекомендаціях щодо мовних прав національних меншин  (Осло, лютий 1998 року), Гаазьких рекомендаціях щодо прав національних меншин на освіту (1996 року), Європейської конвенції про громадянство та інших міжнародних нормативно-правових документах. Україна також долучилася до стратегії розвитку національної ідентичності у тому вигляді, як вона викладена у звіті Програми розвитку ООН (2004 рік): запровадження  єдиної офіційної мови як державної з її обов’язковим використанням у адмініструванні, державному управлінні,  війську, системі вищої освіти тощо; націоналізація на основі домінуючої етнічної групи системи обов’язкової освіти на основі стандартних планів; впровадження мови і культури домінантної групи у державних ЗМІ та культурних інституціях, тощо.

Окремі положення базових нормативно-правових актів з питань прав людини, національних меншин, міжнаціональних відносин, які були прийняті в перші роки незалежності України на сьогодні застаріли, окремі суперечать чинній Конституції України. Зокрема, у Декларації прав національностей України містяться такі категорії як «національні групи» (ст.1), «забезпечення національно-адміністративних одиниць» (ст. 2) та інші, що в подальшому не отримали свого закріплення і розвитку в чинному законодавстві про національні меншини в Україні. В нормативно – правових актах України, в тому числі міжнародних договорах, ратифікованих парламентом відповідно до ст. 9 Основного закону правовому регулюванню інституту національних меншин України чи навіть його окремим структурним елементам приділена також незначна увага. Більшість міжнародних актів у сфері захисту прав національних меншин, до яких приєдналася Україна мають рекомендаційний характер, зокрема це стосується Лаундських рекомендацій щодо ефективності участі національних меншин у громадсько-політичному житті. Викликає неоднозначне сприйняття суспільства ратифікація Європейської хартії регіональних мов або мов меншин та інші. Досвід законодавчого процесу останніх років засвідчує недостатню увагу з боку парламентаріїв до законотворчої роботи з питань життєдіяльності національних спільнот. Не маємо сформульованої і закріпленої у відповідних законодавчих актах чітких визначень термінів «українська нація», «національна меншина», «національно-культурна автономія», «місце компактного проживання національних спільнот» та ін.

Однією з проблем, яка на думку переважної більшості представників національних спільнот, залишається неврегульованість питання національно-культурної автономії, передбаченої статтею 6 «Закону України про національні меншини в Україні». При цьому наголошуємо, що мова ні в якому разі не йде про територіальну автономію, а тільки про національно-культурну. Законодавець до цих пір не передбачив конкретні механізми реалізації зазначеної статті закону. Така ситуація, на нашу думку, викликана відсутністю єдиного розуміння поняття національно-культурної автономії, її місця серед інших громадських інститутів. Не визначено яким обсягом повноважень було б доцільно наділити органи управління національно-культурної автономії. Отже, є нагальна необхідність розроблення та прийняття Закону України «Про національно-культурну автономію».

Крім вище зазначених, вимагають свого законодавчого врегулювання питання представництва національних меншин в органах державної влади та місцевого самоврядування, зокрема у Верховній Раді України, а також внесення змін до Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин», оскільки у зазначеному законі не враховано один із основних принципів Хартії – диференціації зобов’язань щодо мов у залежності їх поширення.

Необхідно зважено підходити до прийняття законів, що регулюють питання життєдіяльності національних меншин, зокрема порядок функціонування мов національних меншин в Україні, оскільки поспішність чи некомпетентність у цих питаннях можуть призвести до міжнаціональних конфліктів, зростання еміграційних процесів і не ведуть до консолідації  суспільства. Разом з тим, національні спільноти області схвально відносяться до затвердженого Кабінетом Міністрів України від 16.12.2020 року № 1585-р Плану заходів із реалізації в області першого етапу (до 2022 року) Стратегії популяризації української мови до 2030 року «Сильна мово – успішна держава». З метою забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови як державної у всіх сферах суспільного життя, її популяризації на території області управління національностей та релігій, спільно з іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, райдержадміністрацій, виконавчими органами місцевих рад, територіальними громадами (за згодою), науковцями, експертами, педагогічною громадськістю та іншими громадськими інституціями планує у четвертому кварталі 2021 року провести форум на тему «Українська мова як система національної безпеки».  Доцільно також  з таких делікатних питань як мовна сфера  організовувати у Верховній Раді України громадські слухання щодо порядку застосування державної мови та мов національних меншин, а також проведення наукової експертизи законопроектів у Інституті держави і права ім. В. Корецького та Інституті української мови НАН України, а на місцевому рівні – консультації з громадськістю. Натомість, нехтування думкою громадських організацій національних меншин чи висновками експертів, без належного обговорення законопроектів з громадськістю призводить до збурення у суспільстві.

          Інститути громадянського суспільства мають стати партнерами органів державної влади та органів місцевого самоврядування у справі національно – культурного розвитку всіх етнічних спільнот, як універсальні ретранслятори усіх наявних у суспільстві поглядів, думок та переконань. У питаннях взаємодії органів влади і громадянського суспільства задля утвердження політики етнонаціональної єдності важливим є консолідація еліт навколо спільної мети, а також формування атмосфери толерантності, поваги до прав людини незалежно від мови, релігії і регіону проживання.

 Конституція України, поряд з національними меншинами України декларує такий суб’єкт, як корінні народи в Україні, який на сьогодні не отримав свого нормативного визначення в чинному законодавстві і часто є приводом для політичних спекуляцій різних сил в Україні та за кордоном. Назріла потреба внесення змін до Конституції України з метою усунення неузгодженості окремих положень у сфері етнонаціональної політики, зокрема у питаннях понятійної суперечливості і непослідовності засадничих документів, недостатньої узгодженості термінів законодавчої бази у сфері міжнаціональних відносин, наявності правових колізій. Подальше здійснення державно-правової та політичної реформ, європейський вибір України, вироблення демократичних засад етнополітики повинні ґрунтуватися на визначенні концептуальних основ подальшого законотворення, прийнятті управлінських рішень і дій щодо етнонаціональної сфери та впровадження у законодавство України норм та термінології міжнародного права, адаптації його до законодавства Європейського Союзу у сфері міжнаціональних відносин.

Різні аспекти законодавства у сфері етнонаціональних відносин і етнополітики  проаналізовано у працях науковців О.Анонюка, Ю. Бисаги, М. Вавринчука, К. Вітмана, В. Євтуха, В.Котигоренка, І. Кресіної, І. Кураса, О. Кривицької, О. Майбороди, М.Панчука, С. Римаренка, М. Товта та інших вчених.

 Чинне законодавство у ході розвитку демократії, під впливом внутрішніх міжнаціональних відносин, міжнародного законодавства та процесів інтеграції України в Європейське товариство потребує  вдосконалення і має бути складовою внутрішньої і зовнішньої політики держави у сфері забезпечення прав національних меншин. Відсутність Закону України «Про концепцію державної етнонаціональної політики України», який окреслював би мету, принципи й довгострокові завдання етнонаціональних відносин та механізми їх реалізації (з урахуванням внутрішніх і зовнішніх викликів та загроз національній безпеці) концептуальні основи подальшого законотворення у цій сфері унеможливлює прийняття нової редакції Закону України «Про національні меншини в Україні» та інших нормативно- правових актів у сфері міжнаціональних відносин.

З метою забезпечення  системного розвитку законодавства у цій сфері у повній відповідності з вимогами Конституції України, стандартами Ради Європи та інших міжнародних організацій за останні роки значно активізувалася робота щодо розробки проекту закону про основи державної етнонаціональної політики. До підготовки такого документа долучилися науковці, експерти, урядові й парламентські структури  та організації етноспільнот. У більшості випадків такі проекти готувалися у форматі концепції, які мали відповідні назви. Втім, дослідження законодавчого забезпечення державної етнополітики значно випереджало реальне вирішення проблеми. Наслідком цього стало відставання політикоправового оформлення державної етнополітики від реальних етнополітичних процесів.

Вперше бачення науковцями та практиками етнополітичної моделі були представлені для громадського обговорення у 1992 – 1993 рр. у статтях В. Євтуха, М. Панчука, І. Кураса, О. Майбороди та ін.

Станом на 2020 рік налічується десять опублікованих законопроектів (вісім з яких були зареєстровані у Верховній Раді України) про концептуальні засади державної етнополітики, але жоден із них не набув статусу закону через значні розбіжності у позиціях розробників, законодавців громадських організацій етноспільнот .

Спільним у цих законопроектах є прагнення забезпечити консолідацію української нації, гарантувати розвиток національних меншин України та їхню інтеграцію в українське суспільство. Різняться законопроекти відповідно до принципів на яких вони базуються. Одні з них фундовані на концепції забезпечення колективних прав і мають в основі теорію мультикультуралізму. Інші виходять із пріоритетності індивідуальних прав людини і громадянина. На заваді законодавчого ухвалення пропонованих проектів ставала і відсутність єдиної думки щодо категорійно-понятійного апарату або його відсутність у деяких проектах. Відсутнє спільне бачення  як між науковцями та експертами, а також представниками громадських організацій національних спільнот у тлумаченні таких категорій як «корінні народи», «автохтонні народи». «національні меншини», «етнічні меншини», «національно- культурна автономія» та ін.

Зокрема, у 1994 році група науковців на чолі з С. Римаренком розробила модель теоретико-методологічних та політико-правових засад етнонаціональної політики держави. Результатом роботи цієї групи науковців став документ під назвою «Теоретико-методологічні та політико-правові засади етнонаціональної політики (Модель)». Значну увагу в документі приділено термінологічному інструментарію, що уможливив визначення принципів самої етнонаціональної політики, її головну мету та завдання. Важливим елементом було приділення особливої уваги механізмам здійснення етнонаціональної політики, моделювання етнополітичних відносин, інформаційному забезпеченню державної політики в етнонаціональній сфері. На основі Моделі було розроблено перший проект Концепції державної етнонаціональної політики, поданий на розгляд Кабінету Міністрів України у 1995 р. Згідно з Концепцією, етнополітика розглядається як політика своєчасного врахування та розробки механізмів узгодження національних інтересів етнічних спільнот зі стратегічним та тактичним розвитком країни. Як зазначає С. Римаренко, цей проект Концепції є втіленням принципово нового підходу, нового бачення етнічного та етнонаціонального поля України, що базується перед усім на цивилізаційно-гуманітарному мисленні. Вперше етнос (нація), держава і особа розглядаються у цілком новому ракурсі, а саме як їхньої життєдіяльності та у процесі суверенізації, самоорганізації. Концептуально об’єднано права людини та громадянина (у тому числі національні), права нації та права національних меншин. Розробники Концепції відмовилися від культурницького підходу у визначенні прав національних меншин, запропонувавши натомість тлумачення права нації на самовизначення. Концептуально документ робить акцент на національно-державницькій парадигмі, виходячи з того що в Україні має здійснюватися народний, національний та державний суверенітет.

          Утім, внаслідок тодішніх політичних обставин (зміна урядів, парламентські та президентські вибори, постійні перетурбації центрального органу виконавчої влади, що відповідав за етнополітичний напрям) робота над цим проектом так і залишилася незавершеною, а сам документ не був поданий на розгляд Верховної Ради України. Разом з тим, науковий пошук у цьому напрямку продовжився. У серпні 2000 року Кабінетом Міністрів України проект Закону України «Про концепцію державної етнонаціональної політики України» № 6016 був зареєстрований у Верховній Раді України.

          За задумом авторів законопроекту змістом етнонаціональної політики демократичної української держави є міжнаціональна злагода в умовах етнічної розмаїтності. Основними складовими механізму реалізації державної етнополітики законопроектом визначені довгострокові державні програми з прогнозування і регулювання етнонаціональних процесів, спеціально уповноважений урядовий орган державного управління й інші органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадські організації національних меншин, співпраця з іншими державами і відповідними міжнародними організаціями. Однак проект концепції не давав конкретної відповіді як можна забезпечити реалізацію етнонаціональної політики, оскільки механізми її реалізації прописані загально. По суті, запропонований законопроект був декларацією принципів і завдань, котрі характеризують специфіку і спрямованість державної етнополітики. З огляду на це, у червні 2000 року законопроект відкликали з Верховної Ради України.

У 2004 році у Верховній Раді України було зареєстровано черговий законопроект Концепції державної етнонаціональної політики № 5659. Ініціатором законопроекту, як і попереднього, був Кабінет Міністрів України. Цей законопроект у загальних рисах повторював попередній, хоча варто відзначити й певні новації. Зокрема, у структурних частинах документа простежується акцент на інтеграцію до Європейського Союзу: до механізмів реалізації державної етнополітики було додано пункт про адаптацію законодавства України до законодавства ЄС у сфері міжнаціональних відносин, до переліку очікуваних у ході реалізації державної етнополітики завдань – «поглиблення інтеграції до Європейського Союзу».

У висновках Головного науково-експертного управління на законопроект «Про Концепцію державної етнонаціональної політики»          № 5659 були суттєві зауваження: відсутність уніфікованого вживання термінології, недостатня узгодженість понятійно-термінологічного апарату Концепції з термінологією Конституції України, брак системності у викладі низки положень тощо. За результатами розгляду в першому читанні законопроект було направлено на доопрацювання, а згодом відкликано.

Черговий, третій за ліком варіант Концепції етнонаціональної політики став результатом співпраці науковців, представників державних установ та організацій національних меншин. Зокрема, до складу робочої групи  увійшли В. Євтух, О. Майборода, В. Нахманович, Р. Чубаров, Н. Беліцер та ін. Проект Концепції підготовлено у рамках ініціативи «Концептуальні засади етнонаціональної політики України: між теорією і практикою», що здійснювалася за програмою «Радники з державної політики на підтримку реформ в Україні» за сприяння Канадської агенції міжнародного розвитку та під егідою Канадського бюро міжнародної освіти. Законопроект за № 7615 було зареєстровано у Верховній Раді України у червні 2006 року за ініціативи народного депутата Р. Чубарова.

Цей проект Концепції державної етнополітики був якісно кращим за попередні. Основою етнонаціональної політики, на думку авторів, має бути принцип поліетнічності та полікультурності, недопущення примусової асиміляції та акультурації етнічних спільнот. Головна ж перевага законопроекту полягає у включенні правових визначень, термінів, яких не було у попередніх законопроектах. У цьому проекті Концепції подано визначення таких понять як етнічна спільнота, національна більшість, меншина в меншині, національна  меншина, корінний народ, етнічна група, національно– культурна автономія тощо. Таким чином, стало можливим створення уніфікованої понятійної бази, що у перспективі могла бути використана в процесі оновлення законодавства. Слід відзначити, що порівняно із попередніми законопроектами у цьому документі значно більше уваги приділено саме вирішенню проблем національних меншин і корінних народів. Головне науково експертне управління цю особливість віднесло до недоліків. Крім того, у висновку Головного науково-експертного управління як суттєвий недолік законопроекту, вказано на відсутність у ньому належної термінологічної чіткості. За результатами розгляду в першому читанні проект Закону України «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України» рекомендувалося прийняти за основу, а в подальшому із проектів № 7615 та № 5659 розробити єдиний проект з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій. Серед пропозицій містилися й такі: у процесі доопрацювання проекту Концепції передбачити розробку проекту Закону України «Про депортовані, переселені за національною ознакою та малочисельні народи», внесення змін та доповнень до ряду мовних законів України «Про мови в Україні» та «Про національні меншини в Україні». Пропонувалося здійснювати розгляд проекту Концепції у аспекті з означеними законами.

У подальшому в 2006-2008 роках групами науковців були підготовлені відразу два проекти Концепції державної етнополітики. Обидва проекти готувалися під керівництвом В. Котигоренка. Розробка проекту збіглася у часі з політичними спекуляціями та протистоянням довкола «мовного питання» в суспільстві та Верховній Раді України, між центральними та місцевими органами влади, особливо після ратифікації Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин або «мовних рішень» ряду обласних і міських рад півдня та сходу України. У пояснювальній записці до законопроекту наголошувалося на небезпеці виникнення правових колізій, здатних перерости у суспільні конфлікти внаслідок суперечливості й узгодження вживаних термінів. Тому, за задумом В. Котигоренка, рамковий політики-правовий акт у сфері міжнаціональної політики повинен встановлювати параметри впровадження у національне законодавство норм і термінології міжнародного права з метою формулювання принципів подальшого законотворення, управлінських та інших практично-політичних дій щодо етнонаціональної сфери. У пояснювальній записці до законопроекту подано також пояснення і мотивацію термінів «національні меншини» та «корінні народи». Тлумачення терміну «національні меншини» у законопроекті подано відповідно до Закону України «Про національні меншини», але з уточненням, яке встановлює обмеження в його застосуванні до окремих  національно самобутніх груп у складі населення України – нових іммігрантів. У проекті запропоновано дефініцію терміну «корінні народи України», яка уможливлює відповідну самоідентифікацію громадян з числа чотирьох автохтонних національно самобутніх груп населення України – українців за національністю, кримських татар, караїмів та кримчаків. Разом із тим, ідеологія та концепція проекту виходили із визнання безальтернативності рівності прав громадян, базувалися на пріоритетності прав особи і громадянина при  забезпеченні як індивідуальних так і групових прав і свобод.

Надалі розробка проекту документу, що визначав би зміст та принципи державної етнонаціональної політики під головуванням В. Котигоренка велася на базі Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України із залученням науковців Інституту демографії та соціальних відносин НАН України і Національного інституту соціологічних досліджень. У вересні 2008 доопрацьований законопроект під назвою «Стратегія державної етнонаціональної політики» внесено на розгляд Верховної Ради України.

          Насамперед, у цьому документі йшлося вже не про концепцію чи основи, а саме про Стратегію державної етнонаціональної політики України. Автори Стратегії спробували уникнути недоліків попередніх проектів, синтезувавши та доповнивши його конструктивними напрацюваннями. Загалом в основі цього проекту лежали раніше напрацьовані В. Котигоренком механізми реалізації етнополітики з урахуванням реальних внутрішніх і зовнішніх викликів і загроз національній безпеці. Окреслено мету, принципи і довгострокові завдання цієї політики та запроваджено адекватні українським реаліям визначення термінів вітчизняного законодавства, що регулюють етнонаціональні відносини, встановлено параметри впровадження в це законодавство норм та термінології міжнародного права сформовано концептуальні основи подальшого законотворення.

Головне науково-експертне управління стверджує, що вжитий у назві проекту термін «стратегія»  не підтверджується ні змістом, ні конкретною спрямованістю законопроекту. Також критичні зауваження стосувалися дублюванням рядом положень проекту норм Конституції та чинних законів України. Зауваження експертів викликав також понятійно-категорійний апарат законопроекту. На думку експертів, за своїм змістом законопроект має «публіцистичний і заполітизований характер». У результаті законопроект було повернуто на доопрацювання.

Робота над підготовкою законопроекту Концепції етнонаціональної політики продовжувалася. У грудні 2008 році свій проект на розгляд парламенту подав Кабінет Міністрів України. Концепція грунтувалася на положеннях Конституції України, Законів України «Про національні меншини в Україні», «Про біженців», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», інших законодавчих актах, а також міжнародних договорах. Головною метою цього проекту авторський колектив під головуванням О. Сагана вбачав приведення нормативно-правової бази у сфері міжнаціональних відносин у відповідність до Конституції України та відповідних міжнародно-правових документів.  Пріоритетним напрямом державної етнонаціональної політики законопроект визначив «сприяння загальнонаціональній консолідації українського народу». Загалом урядовий проект Концепції етнополітики зразка 2008 року мав багато спільного з аналогічним попереднім урядовим проектом (2004 рік), був подібним до нього за структурою, подекуди дослівно повторював його положення. Попри задекларовану проектом мету, у висновку Головного науково-експертного управління серед недоліків було зазначено, що окремі положення законопроекту недостатньо узгоджуються з Конституцією та іншими чинними законами України. До недоліків було віднесено й те, що у ньому бракувало такого принципово важливого для цього типу документів спеціального розділу, де була б представлена чинна законодавча база у зазначеній сфері. Таким чином цей законопроект, як і попередні, було відправлено на доопрацювання, а згодом відкликано.

Як видно, ані переважно декларативні і формалізовані урядові проекти, розроблені в наукових установах не задовольняли законодавців. Розробка Концепції державної етнополітики перетворилася на довготривалу традицію у формуванні етнонаціонального законодавства, а законодавча база у сфері  етнонаціональних відносин тим часом не вдосконалювалася. На думку К. Вітмана причини такого стану речей  полягають у домінуванні «політичного перфекціонізму» як методологічного підходу в напрацюванні Концепції державної етнонаціональної політики. Як наслідок, виникає замкнене коло – проект Концепції етнонаціональної політики одного з суб’єктів або об’єктів відхиляються іншими учасниками законодавчого процесу в етнонаціональній сфері через підозри у заангажованості, переслідуванні власного інтересу, наданні певним проблемам гіпертрофованої уваги за рахунок інших питань. Таким чином, українські законодавці просто відкидають складову творчості політичної суб’єктивності, яку можуть внести різні гравці у законодавчий процес.

У 2010 році був оприлюднений черговий варіант Концепції державної етнополітики розробниками якого були науковці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: І. Кресіна, Л. Лойко, В. Явір. Автори законопроекту у вступних зауваженнях наголошували, що позиції попередніх розробників були ідеологічно заангажованими, не враховували реалій етнонаціональних відносин на сучасному етапі державотворення, зарубіжного досвіду, міжнародного права.

Проект Концепції розглядає державну етнополітику як  складову державної політики, спрямованої на врегулювання етнонаціональних відносин, а саму Концепцію – як систему загальних положень про мету, принципи, завдання та напрями діяльності органів державної влади України у сфері етнонаціональних відносин. Як і проекти, розроблені на базі Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України, проект Концепції містить розділ із визначенням понять. Але принциповою відмінністю є те, що у проекті І. Кресіної та її колег відсутнє поняття «етнічна група». Крім того, серед пропозицій щодо вдосконалення законодавчої бази етнонаціональної політики є пункт щодо внесення змін до Конституції України в частині визначення переліку етноспільнот України шляхом вилучення поняття «корінний народ». А відмінність від урядового проекту Концепції державної етнополітики зразка 2008 року полягала у пропозиції оптимізації етнонаціонального законодавства шляхом приведення нормативно-правових актів у сфері етнонаціональних відносин у відповідність до Концепції, а не навпаки.

У 2012 році свій проект нормативно-правового акту із врегулювання сфери етнонаціональних відносин представив Меджліс кримсько-татарського народу. Відповідно до проекту Закону України «Про Концепцію державної етнонаціональної політики» № 10152. Концепція державної етнополітики є правовим актом, що визначає зміст і спрямованість дій держави в етнополітичній сфері та який має бути покладений в основу удосконалення чинного і формування нового законодавства, вдосконалення міжетнічних відносин. Проект Концепції містив досить грунтовний категоріальний апарат. Показово, що у ньому наводилося визначення понять «корінні народи» та «етнічна група». При цьому до корінних народів відносилися кримські татари, караїми, кримчаки, а до етнічних груп – етнічні спільноти, що сформувалися на території України протягом радянського періоду її історії та після здобуття нею незалежності.

Зазначений проект Концепції відразу викликав сумніви щодо його об’єктивності та незаангажованості. На переконання К. Вітмана категоріальний апарат цього проекту Концепції взагалі є її найбільшим недоліком, оскільки саме такий термінологічний апарат свідчить про зацікавлення певної національної меншини у покращенні свого становища, підвищенні свого статусу порівняно з іншими національними меншинами або титульним етносом. Таким чином, ініціатори проекту Концепції, «представники кримськотатарської національної меншини» пропонують цим документом підвищити свій статус.

 Майже одночасно до Верховної Ради України  надійшов інший законопроект (зареєстрований за №10152-1), який ініціював Кабінет Міністрів України. Урядовий проект Концепції справляє враження політично заангажованого. На користь цього говорить хоча б визначення в ньому української нації, роль якої зводиться до того, що вона дала офіційну назву державі. Ще однією красномовною характеристикою є те, що у ньому, як вказано у пояснювальній записці, «зауваження національної академії наук враховані частково».  Загалом урядовий проект Концепції етнополітики зразка 2012 року має багато спільного з аналогічними попередніми проектами 2008, 2004 років, є подібним до нього за структурою, положеннями.

У грудні 2012 року обидва законопроекти були відкликані із Верховної Ради України. А в липні 2013 вдосконалений проект Концепції Меджлісу кримсько-татарського народу був зареєстрований у Верховній Раді України за № 2560а. Цей проект Концепції державної етнополітики мав багато спільного із проектом розробленим групою науковців і поданим до Верховної Ради України у 2005 році. Так, відповідно до цього законопроекту, державна етнополітика повинна орієнтуватися як і на національні меншини і корінні народи, так і на національну більшість. Відповідно, базовим терміном Концепції має бути збірний для обох категорій термін «етнічна спільнота». Застосування замість нього терміну «етнос» було б, на думку авторів, не коректною, оскільки він може застосовуватися тільки до спільнот, які є окремими народами і не мають свого етнічного ядра в інших країнах. У разі використання терміну «етнос» Концепція була б орієнтована тільки на етнічних українців, кримських татар, гагаузів, караїмів та кримчаків. Термін «етнічна спільнота» є більш широким, ним охоплюються також національні меншини, іммігрантські групи, репатріанти та інші. Крім того, у проекті Концепції, відповідно до норм Конституції України включено термін «корінні народи» попри відсутність його тлумачення у вітчизняному праві. «Корінний народ». Тобто виник і сформувався як окрема неповторна етнічна спільнота на території України. Разом з тим у проекті зберігається одночасне вживання термінів «корінний народ» та «етнічна група», як це було у попередньому законопроекті, поданому Меджлісом кримсько-татарського народу. Автори проекту виходили з того, що в Україні відбувається процес формування політичної нації. Водночас українська нація розглядається ними як поліетнічна. Тому в проекті Концепції містяться застереження щодо спроб перетворити означений процес на етнокультурну уніфікацію громадян України шляхом асиміляції; усунення намагань з боку державних органів обмежитися забезпеченням індивідуальних потреб, ігноруючи групові вимоги, паритетності між індивідуальними та колективними правами. До переваг проекту Концепції варто віднести те, що до механізмів реалізації державної етнонаціональної політики було включено перелік дій з її наукового забезпечення.

Втім, Головне науково-експертне управління Верховної Ради України сформулювало низку зауважень щодо цього законопроекту. Насамперед, на думку експертів, аналіз Концепції свідчить, що вона не може претендувати на надання її положенням сили закону, оскільки жодне з них не сформульоване як норма права і не містить приписів нормативного характеру. Експерти звернули увагу й на те, що у визначенні терміну «корінний народ» незрозуміло, чому до нього включено лише кримських татар, караїмів та кримчаків і не включено український народ. До недоліків проекту також віднесено неузгодженість окремих його положень з чинними законами. І найголовніше – експерти Головного науково-експертного управління висловили незгоду із тим, що Концепція державної етнонаціональної політики є документом, обов’язковим для врахування при підготовці та прийнятті законів, підзаконних актів, урядових та регіональних програм з питань дотичних до етнонаціональної сфери суспільства. У листопаді 2014 року і цей законопроект був відкликаний із парламенту.

На виконання пункту 112.2. Плану заходів з реалізації національної стратегії у сфері прав людини до 2020 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2015 року № 1393-р. Міністерство культури України підготувало для публічного громадського обговорення новий проект Концепції державної етнонаціональної політики України. Ключова роль у цьому процесі відводилася законодавчому забезпеченню етнонаціональної політики держави, зокрема підготовці й ухваленню законодавчого акту, що визначав би концептуальні засади та правове забезпечення такої політики. Однак і цей законопроект не був підтриманний у Верховній Раді України.

Всі напрацювання, зазначені у вище зазначених законопроектах мають як спільне так і відмінне. Спільним є прагнення забезпечити консолідацію української нації, гарантувати розвиток національних меншин України та їхню інтеграцію в українське суспільство. Різняться законопроекти відповідно до принципів на яких вони базуються. Одні з них фундовані на концепції забезпечення колективних прав і мають в основі теорію мультикультуралізму. Інші виходять із пріоритетності індивідуальних прав людини і громадянина. Показовим у цьому відношенні є порівняння проектів О. Майбороди (№7615 від 06.06.2005 року та В.Котигоренка (2006 рік).

На заваді законодавчого ухвалення пропонованих проектів ставала і відсутність єдиної думки щодо категорійно-понятійного апарату або його відсутність у деяких проектах. Наприклад, відсутнє тлумачення термінів, що використовувалися у проекті Ю. Римаренка та у більшості урядових проектів. Відсутнє спільне бачення  як між науковцями та експертами у тлумаченні таких категорій як «корінні народи», «автохтонні народи». «національні меншини», «етнічні меншини» та ін. частина науковців вже давно звертає увагу політиків на безпідставність впровадження в політико-правові акти України категорії «корінні народи». Зокрема, такої думки дотримуються науковці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, на чиє переконання «корінні народи» відсутнє у політики-правовому контексті країни, що знайшло відображення  й у запропонованому ними проекті Концепції державної етнополітики. Своєю чергою, Л. Нагорна (Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України) дійшла висновку, що притаманна вітчизняній термінопрактиці тенденція до підміни смислів, посилена політичними спекуляціями, перетворила дискурс про «корінні народи» у поле гострої боротьби. Викликає критику й звинувачення у створенні штучних етнонаціональних спільнот й нагромадження у деяких законопроектах інших визначень, наприклад, «недомінуюча національна більшість» та «меншина в меншині». Суттєвого доопрацювання у майбутній концепції вимагає  мовний та інші аспекти етнополітики держави.

Висновки. До основних проблем законодавчого ухвалення Закону України «Про концепцію державної етнополітики» є відсутність державних стратегічних (тривалих) підходів до формування та здійснення єдиної (наскрізної) державної публічної політики спільного бачення органами державної влади та органами місцевого самоврядування, науковцями, експертами та інститутами громадянського суспільства шляхів вироблення базового документа, що регулював би сферу етнонаціональних відносин. Необхідним є реформування системи законодавства України у контексті її наукової спрямованості, зокрема, через подальшу необхідність адаптації її до законодавства Європейського Союзу у сфері прав захисту людини і громадянина, науки, технологій та інновацій.

 Нині на часі прийняття у Верховній Раді Закону України «Про концепцію державної етнонаціональної політики України», засади якого б відповідали викликам сучасності, а в основу була б покладена модель співпраці і партнерства між громадянським суспільством і державою із врахуванням пріоритетів і проблем впровадження консолідованої державної політики у поліетнічному, багатоконфесійному українському суспільстві. Нова редакція закону повинна бути максимально пронизана положеннями, які передбачають обов’язкову участь органів державної влади та органів місцевого самоврядування у формуванні етнонаціональної політики у регіонах за активної співпраці з інститутами національних меншин. Цим питанням доцільно присвятити окремий розділ закону. Оскільки органи місцевого самоврядування повинні надавати певним територіям статус місця компактного проживання національної меншини. У законі необхідно передбачити такі правові механізми, коли кожне рішення органів місцевого самоврядування, органів місцевих рад територіальних громад, що стосується національних меншин, повинно узгоджуватися з дорадчим органом, експертами інституту громадянського суспільства, а будь-яке рішення органів місцевого самоврядування та органів державної влади в міжнаціональній сфері повинно прийматися за обов’язковою участю у підготовці проектів цих рішень з представниками громадських організацій національних спільнот та спиратися на науковий доробок вітчизняних вчених.

Необхідно максимально задіяти механізм імплементації напрацювань, пропозицій, зауважень представників інститутів громадянського суспільства, щоб рекомендації чи резолюції, прийняті учасниками наукових кіл, громадськими організаціями на конференціях, форумах, засіданнях за круглим столом не залишалися поза увагою або ж взагалі нереалізованими.  Необхідно розробити та прийняти Закон України  «Про порядок залучення громадських об’єднань до процесу формування і реалізації державної політики в Україні», що дасть змогу удосконалити механізм реалізації юридичної відповідальності держави перед громадянським суспільством, забезпечивши його системний та узгоджений характер. Визначаючи правовий статус інститутів громадянського суспільства, слід чітко окреслити форми їх взаємозв’язків з державними інститутами і що найголовніше, надати їм статус суб’єкта державної етнонаціональної політики. У процесі розроблення проекту Концепції законотворцям бажано забезпечити системний діалог з громадськими об’єднаннями та іншими інститутами громадянського суспільства, статутна діяльність яких спрямована на захист прав етнічних спільнот. У ході підготовки законопроекту авторським колективам з питань підготовки проектів Концепції державної етнополітики необхідно працювати над підвищенням рівня довіри національних громад до держави, просування тих громадських ініціатив, які пов’язані з ідеєю національної єдності через інституції, які мають найвищий рівень довіри в суспільстві, зокрема ЗМІ, релігійні, громадські організації та ін.

У 1995-2020 роках сформувалися два підходи до вироблення базового документа, що регулював би сферу етнонаціональних відносин: умовно їх можна охарактеризувати як «науковий» (проекти, розроблені науковцями) та «урядовий» (проекти, розроблені органами державної влади). Спільною для них була зосередженість переважно на участі та мотиваціях суб’єктів етнонаціональної політики (держави, органів влади) та меншою мірою об’єктів етнонаціональної політики – етноспільнот. Разом із тим критика більшості проектів містила вимогу – у розробці Концепції державної етнонаціональної політики повинні брати участь всі учасники  процесу: і суб’єкти і об’єкти з метою прискорення вдосконалення законодавства і розгляду низки законопроектів у сфері етнонаціональної політики України (у тому числі нової редакції Закону «Про національні меншини в Україні», Закону «Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою», мовного законодавства та ін.) однак більшість із них не може бути ухвалена до прийняття Закону України «Про Концепцію державної етнополітики». Існує нагальна необхідність спрямувати національну правотворчість та практичну діяльність на вдосконалення національного законодавства й усунення колізій та невідповідностей щодо європейських міжнародно- правових стандартів захисту прав національних меншин.

Події в Україні кінця 2013 – початку 2014 року наочно продемонстрували, до яких наслідків приводить у тому числі й затягування з ухваленням законодавства у сфері етнополітики. Тож прийняття Концепції державної етнополітики, що базуватиметься на кращих світових стандартах  і повною мірою відповідатиме існуючим в Україні реаліям, є вкрай актуальним. Сьогодні розв’язання цього питання через окупацію АР Крим, частин території Донецької та Луганської областей ускладнюється, оскільки окупаційні адміністрації проводять не лише ідеологічну обробку населення, а й політику штучної зміни етнічного складу населення (особливо в Криму). Тому, зважаючи на те, що повернення тимчасово окупованих територій до складу України є невідворотним, майбутні проекти Концепції державної етнополітики України повинні містити окремі положення про особливості її реалізації на реінтегрованих територіях.

Використана література: 

1.Котигоренко В.О. щодо стратегії державної етнонаціональної політики, стратегічні пріоритети. 2008.№ 1(6).С.40-52.

2.Панчук М.І. Державна політика і управління в сучасних етнополітичних поцесах України. Освіта і управління. 2012.Т.15 № 2/3. С.126-139.

3.Євтух В.Б. Якою має бути етнополітика української держави. Віче. 1992. № 8.С.112-126.

4.Панчук М.Л. Етнополітична модель розвитку держави. Про концептуальні підходи до її розробки. Відродження. 1993. № 5-69.С.4-6.

5.Курас І.Ф. Етнополітолонія: запити життя і відповіді вчених. Політика і час. 1992. № 3. С.60-66.

6.Майборода О.М. Дебютує етнополітика. Віче. 1992. № 5.С. 122-135.

7.Ляшенко О. О. До 100- річчя державного органу з питань етнополітики в незалежній Україні, вид-во Дух і Літера, 2019, С. 62-82.

8.Римаренко С.Ю. Самовизначення особи, нації, держави.- К.: Видавничий дім «Юридична книга»,1999, 543 с.

9.Проект Закону «Про Концепцію державвної етнонаціональної політики України»(№6016від08.08.2000р.). URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=8868

10.Корнат Л.Я. Формування концептуальних засад управління етнокультурною різноманітнгістю в Україні. Ефективність державного управління.2014.Вип.40. С.55-64.

11.Архівні матеріали.

11.Проект закону «Про Концепцію державної етнонаціональної політики. (№565від16.06.2004р.)URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=18422

12.Висновок Головного науково-експертного управління на законопроект «Про концепцію державної етнонаціональної політики» (№ 5659 від 16.06.2004 рURL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=18422

13.Проект Закону «Про Концепцію державної етнонаціонапльної політики України» URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=24713

14.Висновок Головного науково-експертного управління на законопроект «Про концепцію державної етнонаціональної політики» (№ 7615 від 06.06 2005 р.) URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=24713

15.Котигоренко В.О. До питання про концептуальні засади етнонаціональної політики України, Політичний менеджмент. 2006 № 4.С.210-43.

16.Стратегія державної етнонаціональної політики (Додаток до проекту ЗаконуУкраїни№3106від02.09.2008р.)URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=33206

17.Висновок на проект Закону України «Про затвердження стратегії державної етнонаціональної політики» ( № 3106 від 02.09. 2008 р.). URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=33206

  1. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України» (№ 3581 від 31.12.2008 р.). URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=34110
  1. Концепція державної етнонаціональної (Додаиток до проекту Закону України№3581від31.12.2008р.) URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=34110
  2. Висновок Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України» (№ 3581 від 31.12.2008 р.)URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=34110
  1. Вітман К.М. Участь національних меншин у розробці концепції етнонаціональної політики України. Держава і право 2012. Вип. 56, С.547-552.
  2. Кресіна І.О., Лойко Л.І., Явір В.А. Концепція державної етнонаціональної політики України (Проект). Політичний менеджмент. 2010. № 2.С.65-72.
  3. Рекомендації парламентськмх слухань на тему: «Етнонаціональна політика України: здобутки та перспективи». URL:http://gtmn.org/ рекомендації парламентських слухань.
  4. Проект Закону про Концепцію державної етнонаціональної політики України (№ 10152 відж 07.03.2012 р.)

URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=42747

  1. Концепція державної етнонаціональної політики України. (№ 10152-1 від 12.03.2012 р.).

URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=42769

  1. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Концепцію державної етнонаціональної політики України» (№ 10152-1 від 12.03.2012 р.).URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=42769
  1. Концепція державної етнонаціональної політики України р.) (№ 2560а від 05.07.2013)URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=42769
  2. Висновок на проект Закону України «Про Концепцію державної етнонаціональної політики»(№2560авід05.07.2013) URL:http://wl.cl.rada.gov.ua./pls./zweb2/webproc4_1?pf3511=42769
  1. Інформаційне повідомлення про проведення електронних консультацій з громадськістю щодо проекту Концепції державної етнонаціональної політикиУкраїни(02.05.2018). URL:http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=2453633608cat_ id=244909847
  2. Правові засади державної етнонаціональної політики в Україні: (монографія); за ред. О. Кресіної.- К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Лотос. 2011.400с.
  3. Нагорна Л.П. Соціокультурна ідентичність: пастки ціннісних розмежувань. – К: ІПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України, 2011. 272с.