КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПІДХОДИ ДО РЕФОРМУВАННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО НАЦІОНАЛЬНІ МЕНШИНИ В ПРОЦЕСІ ПІДГОТОВКИ УКРАЇНИ ДО ВСТУПУ В ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ: АНАЛІЗ, ОЦІНКИ
Лях Олександр,
заступник директора департаменту – начальник управління національностей та релігій департаменту культури, національностей та релігій облдержадміністрації – обласної військової адміністрації
Проблема, яка винесена на обговорення сьогоднішнього науково-практичного дискурсу є надзвичайно актуальною у контексті євроінтеграційних процесів України. Реформа законодавчої бази з питань життєдіяльності національних меншин, узгодження українського законодавства з європейським є однією з семи вимог Євросоюзу для вступу Української держави в члени ЄС.
Для Європейського Союзу факт надання Україні, яка перебуває в стані війни, статусу країни-кандидата на входження до ЄС – це унікальний крок в історії Євросоюзу. Це факт визнання нашої належності до Європи, визнання того, що Україна – це європейська держава, яка продемонструвала стійкість своїх інститутів, які гарантують демократію, верховенство права та інтеграцію в міжнародно-правову систему захисту прав людини.
Сьогодні у всьому світі сформована коаліція на підтримку України за демократичний вибір. У важкий для нашої країни час багатотисячні громади українців та дружніх нам національних спільнот, які проживають за кордоном, щиро відгукнулися на підтримку української держави у боротьбі за її територіальну цілісність і незалежність. В умовах широкомасштабної російської воєнної агресії проти України ми маємо консолідований опір представників усіх національностей України, зокрема Закарпаття. Представники різних етнічних меншин воюють добровольцями на фронті, віддають своє життя на захист України, різними мовами інформують світ про ганебний напад російської федерації на Україну, мобілізують з своїх етнічно споріднених країн гуманітарну допомогу й політичну підтримку Збройним Силам України, а також вимушеним переселенцям та соціально незахищеним верствам населення.
Нині головною метою розбудови громадянського суспільства є загальнонаціональна єдність та загальнонаціональний діалог задля збереження конституційного ладу та відновлення миру в Україні. Статус країни-кандидата офіційно запускає процес набуття Україною членства в ЄС. Подальша підготовка до набуття членства передбачає трансформацію всіх сфер, що створюють умови, коли наша держава житиме за принципами Євросоюзу, які спрямовані на захист кожного громадянина. Це започаткує умови, які наближатимуть рівень життя, добробуту та правового захисту громадян України до таких, які є в країнах ЄС. Україна, як країна-кандидат на вступ в ЄС матиме доступ до європейських фондів та програм, що допоможе нашій державі в процесі відновлення після війни, трансформації її у демократичну, соціальну, правову та економічно сильну державу. А наявність такого просування залежить безпосередньо від кожного з нас. Лідери громадських організацій національно-культурних товариств області мають можливість через дружні громадські організації та благодійні фонди за кордоном сприяти у реалізації проектів та програм, які забезпечуватимуть подальший розвиток реформ, виконання яких Євросоюз визнав обов’язковими для вступу України в ЄС. Успішне розв’язання поставлених завдань, на моє переконання, вимагає концептуально виваженої узгодженої взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з представниками інститутів громадянського суспільства, в тому числі інституту національних меншин, і насамперед уваги до вирішення цих питань депутатів Верховної Ради України.
Це переконливо доводить потребу пошуку нової парадигми у форматі – суспільство – держава – права людини. Українська держава з перших днів свого незалежного існування взяла курс на забезпечення, розвиток і самоствердження етнічних груп населення. Нині нормативно-правова база, яка регулює етнополітичну сферу суспільних відносин держави складається з відповідних норм Конституції України, Декларації прав національностей України, чинного Закону України «Про національні меншини в Україні», окремих положень законів України «Про громадянство України», «Про культуру», «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих документів.
Україна приєдналася практично до всіх міжнародно-правових актів у сфері забезпечення прав нацменшин. Це, зокрема, Рамкова конвенція про захист національних меншин (ратифікована Верховною Радою України, 1997 рік), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (Європейська конвенція з прав людини) (1997 рік), Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1973 рік), Європейська хартія регіональних мов або мов меншин (2003 рік), Європейська конвенція про громадянство (2006 рік). Наша держава також приєдналася до ряду міжнародних багатосторонніх угод, серед яких Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин (1998 рік), Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту (1996 рік).
В українському законодавстві застосовуються також норми та стандарти із захисту прав національних меншин, сформульовані у Заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року, Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин 1992 року. Україна долучилася до стратегії розвитку національної ідентичності у тому вигляді, як вона викладена у звіті Програми розвитку ООН (2004 рік): запровадження єдиної офіційної мови як державної з її обов’язковим використанням у адмініструванні, державному управлінні, війську, системі вищої освіти; націоналізація на основі домінуючої етнічної групи системи обов’язкової освіти на основі стандартних планів; впровадження мови і культури домінантної групи у державних ЗМІ та культурних інституціях, тощо.
Вважаємо, що положення Конституції України та чинні для України міжнародно-правові договори повинні бути тією основою, на якій базуватиметься реформа національного законодавства про національні меншини. Зараз час переосмислити пріоритети і парадигми етнонаціональної політики України та вжити дієві заходи щодо удосконалення національного законодавства у сфері життєдіяльності національних меншин.
Потрібно визнати, що на сьогодні окремі положення базових нормативно-правових актів з питань прав людини, національних меншин, міжнаціональних відносин, які були прийняті в перші роки незалежності України застаріли, окремі суперечать чинній Конституції України, мають неузгодженість з вітчизняними або міжнародними правовими актами. Наприклад, у Декларації прав національностей України містяться такі категорії як «національні групи» (ст.1), «забезпечення національно-адміністративних одиниць» (ст. 2) та інші, що в подальшому не отримали свого закріплення і розвитку в чинному законодавстві про національні меншини в Україні. В нормативно-правових актах України недостатня увага приділена правовому регулюванню інституту національних меншин. Саме інститути громадянського суспільства, зокрема, інститут національних меншин мають стати партнерами органів державної влади та органів місцевого самоврядування у справі національно-культурного розвитку всіх етнічних груп, як універсальні ретранслятори усіх наявних у суспільстві поглядів, думок та переконань.
Зауважу, що частина міжнародних актів у сфері захисту прав національних меншин, до яких приєдналася Україна, на жаль, мають рекомендаційний характер, зокрема це стосується Лундських рекомендацій щодо ефективної участі національних меншин у громадсько-політичному житті. Варто зазначити, що ігнорування окремих положень цих рекомендацій може суттєво підірвати віру міжнародної спільноти в щирість намірів України дотримуватися схвалених на міжнародному рівні стандартів. З огляду на це, вимагає свого законодавчого врегулювання питання представництва національних меншин в органах державної влади та місцевого самоврядування, зокрема у Верховній Раді України.
Викликає неоднозначне сприйняття суспільства ратифікація Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. У зазначеному законі не враховано один із основних принципів Хартії – диференціація зобов’язань щодо мов у залежності від їх поширення. Неприпустимим є диференційоване ставлення до мов корінних народів, мов національних меншин, які є офіційними мовами ЄС, і мовами національних меншин, які не є офіційними мовами ЄС.
Досвід законодавчого процесу останніх років засвідчує недостатню увагу з боку парламентаріїв до законотворчої роботи з питань життєдіяльності національних спільнот. Не маємо сформульованої і закріпленої у відповідних законодавчих актах чітких визначень термінів «українська нація», «національна меншина», «національно-культурна автономія», «місце компактного проживання національних спільнот» та ін.
На нашу думку, українське законодавство з питань сталого розвитку національних меншин у ході розвитку демократії, під впливом внутрішніх міжнаціональних відносин, міжнародного законодавства та процесів інтеграції України в Європейське співтовариство потребує вдосконалення і має бути складовою внутрішньої і зовнішньої політики держави у сфері забезпечення прав національних меншин. Для забезпечення системного розвитку та реформування національного законодавства, його узгодження з міжнародними стандартами, як цього вимагає Рада Європи та інші міжнародні організації, виникає необхідність прийняття, в першу чергу, нормативно-правового документа, який окреслював би концептуальні основи подальшого законотворення, довгострокові завдання етнонаціональних відносин, мету, принципи й механізми їх реалізації з урахуванням внутрішніх і зовнішніх викликів, а на сьогодні і загроз національній безпеці. Таким документом може бути Закон України «Про концепцію державної етнонаціональної політики України». Протягом останніх років були багаточисельні спроби розробки такого законопроєкту, на жаль, жоден із них не набув статусу закону. Відсутність такої концепції унеможливлює якісно реалізувати вищезгадану реформу законодавства у сфері міжнаціональних відносин та захисту прав національних меншин. Оскільки не сформульована і законодавчо не закріплена мета державної етнополітики, її принципи, механізми, за якими її мають впроваджувати, виникає небезпека, що з поспішним виконанням рекомендацій ЄС щодо реформ та законодавчих перетворень, Верховна Рада може обмежитися прийняттям Закону України «Про національні спільноти України» без врахування інших нормативно-правових актів стосовно життєдіяльності національних меншин та рекомендацій Венеціанської комісії.
У ході проведених управлінням національностей та релігій департаменту культури, національностей та релігій облдержадміністрації і Центром культур національних меншин Закарпаття консультацій з представниками громадських організацій національних меншин області, експертами, науковцями була висловлена однозначна підтримка необхідності системного реформування українського законодавства про нацменшини та узгодження його з європейським. Ними акцентувалася увага на вироблення ефективних механізмів впровадження реформованої законодавчої бази.
У ході обговорення частина національно-культурних товариств Закарпаття констатували, що розміщений 1 червня 2021 року на веб-сторінці Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин проєкт Закону України «Про національні спільноти України» містить концептуальну та текстову невідповідність тим завданням, які має виконувати реформоване законодавство, не відповідає очікуванням, які мають щодо нього Європейський Союз та міжнародні організації. Загальний декларативний стиль формулювання значної частини положень, а також термінологічна невизначеність роблять нормативний текст непридатним для практичного застосування, як юридичного документа з питань захисту прав національних меншин. А внесення зазначеного законопроєта на розгляд Верховної Ради України без врахування конструктивних пропозицій і зауважень, висловлених громадськими організаціями національно-культурних товариств області (які подавалися до Держаної служби України з етнополітики та свободи совісті для врахування в роботі), може призвести до порушення окремих конституційних прав національних меншин і навіть, на їх думку, нанести шкоду міжнародному іміджу нашої держави.
Більшість експертів відзначає, що новизна запропонованого законопроекту перш за все полягає лише у зміні назви, і тим самим зміні об’єкта регулювання, суб’єкта правовідносин, тобто визначення бенефіціантів тих спеціальних прав і свобод, якими за законом наділяється певна група громадян України. А саме, замість «національних меншин України і осіб, які до них належать», пропонується вживати «національні спільноти і особи, які до них належать». При певній компліментарності щодо національних меншин такої заміни (підміни) понять, частина експертів, науковців, лідерів та активу національних меншин вважають неприпустимим, адже словосполучення-термін «національна спільнота» не вживається ні у Конституції України, ні в текстах міжнародних договорів. Тому, окремі положення ряду нормативно-правових документів, на їх думку, стають беззмістовними і юридично маловартими, адже ні Конституція України, ні міжнародні договори України не регулюють права і свободи осіб, які належать до національних спільнот. В цих імперативних для українського законодавця документах, для визначення об’єктів правового захисту використовується терміни «національна меншина», «мовна меншина», «меншинська (міноритарна) мова», «релігійна меншина», «корінний народ», тощо, а термін «національна спільнота» в них відсутня.
Чи не найбільше дискусій під час обговорення запропонованого законопроекту виникало стосовно мовного питання. У ході обговорення національні меншини області зауважували, що у проєкті Закону України «Про національні спільноти України» та вже прийнятих законах «Про освіту» (2017 рік), «Про загальну середню освіту» (2020 рік), «Про забезпечення функціонування української мови як державної» (2019 рік) окремі положення звужують права національних меншин на використання, застосування мови нацменшин, навчання рідною мовою, які гарантовані Конституцією України і міжнародними договорами України.
У оприлюднених висновках і рекомендаціях Венеціанської комісії щодо положень Закону про освіту та положень Закону про забезпечення функціонування української мови як державної визнано, що дії української влади щодо просування вивчення та використання державної мови є це цілком законними та позитивними.
Разом з тим експерти Венеціанської комісії радять переглянути і внести зміни до окремих положень Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Їх суть полягає у тому, що необхідна рівновага, яка має існувати між, з одного боку, наміром держави просувати українську мову як державну і, з іншого боку, міжнародними зобов’язаннями держави захищати мови національних меншин, що не завжди у цьому законі та Законі України «Про освіту» витримані коректно. Окремі положення цих законів зменшують ті мовні права національних меншин, котрі досі їм належали.
Також висновками Венеціанської комісії рекомендовано скасувати ті положення закону про мову, які передбачають диференційоване ставлення до мов корінних народів, мов національних меншин, які є офіційними мовами ЄС, і мовами національних меншин, які не є офіційними мовами ЄС. Крім цього, пропонується можливість переглянути механізм санкцій за порушення окремих норм мовного закону.
Таким чином, виникає необхідність внести зміни у чинний Закон України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Цей закон мав би супроводжуватися іншими законами, які регулюють мовні питання національних меншин, в тому числі законом про національні меншини, які, уточнювали би окремі положення про використання і застосування мов національних меншин.
Однією з проблем, яка на думку переважної більшості представників національних меншин – це неврегульованість питання національно-культурної автономії, передбаченої статтею 6 діючого Закону України «Про національні меншини в Україні». При цьому наголошуємо, що мова ні в якому разі не йде про територіальну автономію, а тільки про національно-культурну. Законодавець до цих пір не передбачив конкретні механізми реалізації зазначеної статті закону. Така ситуація, на нашу думку, викликана відсутністю єдиного розуміння поняття національно-культурної автономії, її місця серед інших громадських інститутів. Не визначено яким обсягом повноважень було б доцільно наділити органи управління національно-культурної автономії, як громадські інститути національних меншин, в період адміністративної реформи в Україні та децентралізації влади.
У ході обговорення проєкту Закону України «Про національні спільноти України» порушувалися і інші питання. Висловлювалися зауваження, що у проєкті закону звузився перелік прав, які підлягають державному гарантуванню. Зокрема із тесту проєту виключені положення щодо права національних меншин на використання власної національної символіки, що передбачено чинним Законом України «Про національні меншини України» та щодо гарантій збереження традиційних місць розселення меншин, відповідно до міжнародно- правових зобов’язань України.
Висловлювалися також зауваження до окремих положень законопроєкту щодо можливості використання мов меншин в офіційній назві органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, написів на дорожніх знаках, вивісках та інших покажчиках назв географічних об’єктів та об’єктів топоніміки, оголошеннях, афішах, інших інформаційних матеріалах та інше.
У ході обговорення було внесено пропозиції про доцільність включення до проєкту закону окремого положенння щодо забезпечення прав осіб-представників нацменшин на тимчасово окупованих та реінтегрованих територіях України.
З огляду на велику кількість пропозицій і зауважень до законопроєкту вважаємо, що його автори повинні у стислі терміни здійснити повторну правову експертизу цього проєкту із залученням фахівців та експертів, доопрацювати його відповідно до норм Конституції України, міжнародних зобов’язань України та подати його на розгляд Венеціанській комісії, як цього, до речі. вимагає Європейська комісія, а після цього на розгляд сесії Верховної Ради України.
Хочеться зазначити, що напрацювання цього законопроекту відкрите. Цей закон має бути якісним та прогресивним.
Статус кандидата України до вступу в Європейський Союз не має дедлайну – тобто підготовка може тривати доти, доки Єврокомісія не визнає, що країна відповідає виставленим критеріям. Не дивлячись на активну фазу бойових дій, яка нині відбувається в Україні, з прийняттям закону не треба зволікати, щоб не гальмувати поступ України на шляху євроінтеграції.